Maşinăria guvernamentală încotro?

Insatisfacţia românilor în faţa performanţelor slabe ale administraţiilor publice a atins cote alarmante.  Se consideră că performanţele în domeniu depind în proporţie de 15% de eficienţa managerilor şi funcţionarilor publici. Restul, de factorii sistemici: politici, constituţionali şi instituţionali. Visăm la un guvern antreprenorial, la importul de principii din managementul afacerilor; birocraţia le ucide în faşă. Noul management public (NMP) pare a răspunde unor probleme ale statului, cum ar fi separarea rolului politicianului de cel al tehnocratului. Din acest punct de vedere, Noua Zeelandă poate servi drept model.

Rezultatele ultimilor 20 de ani din Noua Zeelandă o recomandă pentru primul loc în lume la calitatea guvernării.

Fără să ne lăsăm pradă admiraţiei, cel puţin câteva idei merită atenţia noastră, pentru a trasa o direcţie mai clară reformei administraţiei publice centrale din România. Neglijarea aspectelor catalogate prea lesne „ academice" e de evitat. Altfel, vom fi spectatorii eternei avalanşe de legi şi ordonanţe de urgenţă inconsistente, suprapunerilor instituţionale, lipsei de transparenţă şi responsabilitate faţă de cetăţeni, imixtiunii politicienilor în administraţia publică până la niveluri care-i afectează performanţa, aceloraşi cozi interminabile la ghişee etc. Concret, vorbim de uriaşe resurse financiare şi umane irosite, de timp risipit.

Metode de reformă a administraţiei publice centrale

Pentru Peter Drucker, administraţia publică nu este o afacere, iar principala sa problemă nu ţine de costurile mari, ci de lipsa de eficienţă. Ea poate fi gestionată businesslike, dar degeaba vom aduce manageri din sectorul privat în guvern căci ei se vor birocratiza peste noapte. Managerii publici nu sunt mai puţin competenţi, mai puţin calificaţi sau mai leneşi decât echivalentul lor privat. Practica afacerilor, pornind de la modelul managementului calităţii totale, se dovedeşte insuficientă în administraţia publică.

Totuşi, în teoria şi practica administrativă, din cele trei modele de reformă care fac înconjurul lumii în ultimii 15 ani (Ocampo, 2002), două sunt revoluţionare prin însăşi importul valorilor afacerilor. De ce? Pentru că obiectivele guvernamentale intangibile pot fi traduse în ţinte măsurabile şi planuri de acţiune concrete.

Ele diferă ca scop şi obiective ale administraţiei şi managementului public central:    

1. Reinventarea guvernului (Osborne şi Gaebler, 1993) - proces revoluţionar care propune modelul "guvernului antreprenorial". Principiile sale de bază sunt următoarele:

a. Introducerea concurenţei între furnizorii de servicii publice;

b. Debirocratizarea controlului şi capacitarea cetăţenilor/comunităţii cu rolul de control;

c. Măsurarea performanţei agenţiilor publice nu pe baza indicatorilor de input, ci de rezultate;

d. Conducerea instituţiilor publice  pe baza unei misiuni şi a obiectivelor concrete, nu prin reguli şi regulamente;

e. Redefinirea beneficiarilor drept consumatori şi oferirea unor alternative de alegere;

f. Prevenirea  problemelor, nu tratarea lor reactivă;

g. Concentrarea energiilor instituţiilor publice şi spre câştigarea banilor, nu doar spre simpla lor cheltuire;

h. Descentralizarea  prin managementul participativ;

i. Preferarea  mecanismelor de piaţă celor birocratice;

j. Punerea accentului  pe catalizarea tuturor sectoarelor - public, privat, voluntariat - în acţiuni orientate spre rezolvarea problemelor comunităţii, şi nu pe furnizarea de servicii publice.

2. Aplicarea principiilor de management privat (business process reengineering, Hammer şi Champy, 1993) - modifică fundamental peisajul instituţional, a obiectivelor, a funcţiilor şi a modului lor de operare, pe principiul diviziunii muncii. Scopul este îmbunătăţirea performanţelor: cost, calitate, servicii, viteză de operare. Atenţie sporită revine tehnologiilor informaţionale. Rezultatele urmărite constant sunt:

a. Separarea sarcinilor între funcţionarii calificaţi într-o anumită etapă a procesului şi cei multi-funcţionali;

b. Parcurgerea etapelor în ordinea lor naturală;

c. Concentrarea eforturilor asupra zonelor unde se poate obţine  maximum de performanţă şi externalizarea anumitor etape;

d. Reducerea volumului de control al sarcinilor separate;

e. Compatibilizarea  procesului cu natura jobului, cu metodele de management, respectiv cu valorile şi credinţele organizaţionale;

f. Identificarea  alternativelor pentru gestionarea circumstanţelor variate.

Îngrijorările, inerente, se datorează faptului că:

g. Ierarhiile manageriale şi structura organizatorică sunt aplatizate;

h. Recompensele se dau pe baza rezultatelor şi nu pe simpla activitate derulată;

i. Unităţile de lucru (agenţii sau departamente) funcţionale devin procese (adeseori, echipe);

j. Consumatorii serviciului public au un singur punct de contact cu instituţia publică.

Cel de-al treilea model reuşeşte cel mai bine să îmbine teoria cu practica publică. Noua Zeelandă e performerul mondial în aplicarea sa, fuzionând importul de spirit antreprenorial în sfera publică cu termenii alegerii publice, ai teoriei agentului principal şi al managementului public.

3. Noul management public (doctrina OECD: Hood, 1995, 1996; Kickert et al., 1997) - grupează opt caracteristici:

a. Întărirea funcţiilor de conducere la centru;

b. Distribuţia autorităţii, garantând flexibilitatea;

c. Asigurarea performanţei, controlului şi a responsabilităţii;

d. Îmbunătăţirea managementului resurselor umane;

e. Optimizarea tehnologiei informaţiilor;

f. Dezvoltarea concurenţei şi a dreptului la alegere;

g. Îmbunătăţirea calităţii reglementărilor;

h. Furnizarea de servicii publice de calitate.

Astfel se reuşeşte capacitarea managerilor publici (vizibili) să controleze autoritatea discreţionară a funcţionarilor. Sloganul NMP în Australia şi Suedia este: "Let managers manage!", adică relaxează constrângerile asupra autorităţii publice. În alte ţări este: "Make managers manage!", forţând managerii să intre în concurenţă pe piaţa publică.

O altă caracteristică esenţială ţine de reconstrucţia instituţională şi a încrederii publice prin ruperea legăturilor liniare dintre agenţii publice, funcţii şi roluri. De pildă, în executivul britanic s-a operat o delimitare foarte clară între formularea politicilor publice şi implementarea lor, prin scoaterea agenţiilor publice de sub autoritatea ministerelor.

În Noua Zeelandă, responsabilităţile guvernamentale au fost, la rândul lor, clar delimitate. Astfel, ministerele răspund pentru rezultatele şi efectele măsurilor luate. Departamentele executive şi agenţiile regale răspund de randamentul activităţilor proprii, precum şi de capacitatea de economisire a resurselor. O parte semnificativă a serviciilor publice sunt externalizate.

Delimitarea s-a făcut foarte clar şi între:

• funcţiile comerciale şi non-comerciale;
• funcţiile de consultare, furnizare de servicii publice şi reglementare;
• rolurile de finanţator, cumpărător şi furnizor - ceea ce permite actorilor publici şi privaţi să liciteze contractele guvernamentale, inclusiv a serviciilor de consiliere a decidenţilor.

Reforma a demarat în Noua Zeelandă în iulie 1984, pe fondul unei duble crize: constituţională şi a cursului de schimb. A urmat o perioadă de zece ani de schimbări radicale, iar din 1995 încoace de ajustări contextuale. Succesul său nu ar fi fost posibil fără statuarea principiilor procesului de reformă, reflectate în patru acte legislative cheie: Legea întreprinderilor de stat (1986); Legea sectorului de stat (1988); Legea finanţelor publice (1989) şi Legea responsabilizării fiscale (1994).

Aranjamentul său constituţional, parlamentul unicameral şi acceptul celor două mari partide politice au permis legiferarea rapidă şi decisivă. Impedimentele au fost puţine, iar agendele politice electorale s-au diferenţiat în privinţa magnitudinii şi vitezei reformelor, nicidecum în privinţa direcţiei asumate[i].

Aplicabilitatea universală a modelului este aspru contestată. Argumentul de fond ţine de lipsa convergenţei globale în regândirea relaţiilor dintre politică şi administraţie, a rolului funcţionarilor publici şi a managerului public superior în elaborarea politicilor publice. În practică, diferenţele dintre politică, elaborarea macropoliticilor şi furnizarea serviciilor publice devine adeseori neclară. De pildă, guvernul australian a rezistat tentaţiei "agentificării", argumentând că separarea elaborării macropoliticilor de execuţie este periculoasă.

În China şi Japonia, tentativele de separare a politicii de administraţia publică sunt mult mai puţin ambiţioase. Japonezii au introdus totuşi o reformă majoră pe principiul că managerii publici trebuie să aibă mai multe iniţiative şi să accepte o mai mare responsabilitate. Două slăbiciuni majore ale acestui sistem ţin de nevoia inspecţiilor regulate pentru garantarea transparenţei, ca şi de riscul acumulării de excepţii.

Paradoxul este că, în pofida tendinţelor teoretice de capacitare a funcţionarilor publici superiori, în ţările occidentale puterea lor de decizie şi autoritate a scăzut până la pierderea completă a rolului lor tradiţional de elaborare a politicilor publice (cazul britanicilor). Pe de altă parte, birocraţia UE nu s-a clintit deloc de la principiul progresist al dezvoltării carierei funcţionarului public pe termen lung.

Apoi, răspunsurile la întrebarea: la ce acţiuni şi intervenţii ar trebui să se rezume guvernele? sunt extrem de eterogene, depinzând decisiv, printre altele, de nivelul de dezvoltare. Bunele practici internaţionale în domeniu ajută însă ţările rămase în urmă să recupereze decalajele de performanţe administrative.

Abordarea mea este vădit eclectică. Capcana majoră a importului vreunui model prestabilit ţine de natura specifică a românului şmecher. Important rămâne ca, indiferent de drumul ales în reforma sectorului de stat, să stabilim legături clare şi puternice între managementul procesului de reformă, dimensiunea reformei şi scopul său final, în circumstanţele actuale.

Cel puţin patru vectori de reformă, similari modelului aplicat în Noua Zeelandă, se impun de la sine:

1. Reforma sectorului public, orientată în prezent cu precădere spre măsurile cu impact pe termen scurt, sacrificând obiectivele planificării şi dezvoltării competitive pe termen lung:

- funcţiilor agenţiilor statale ar trebui stabilite clar, transparent şi fără ambiguităţi pentru a evita desele conflicte funcţionale şi problemele predictibile;

- funcţiile comerciale aflate în responsabilitatea statului ar trebui complet operate în sectorul privat, cu forme neutre disponibile pentru control: consilii administrative, taxe, impozite şi dividende - pe scurt, corporatizarea funcţiilor comerciale ale statului (a bunurilor publice impure);

- funcţiile necomerciale şi non-departamentale ar trebui asumate de către agenţii conduse de un consiliu director numit sau ales ori contractate de furnizori de servicii private sau voluntare (non-core state sau bunuri publice semi-pure);

- obligaţiile constituţionale ale statului, cum e de pildă cazul securităţii individului, a securităţii naţionale sau al apărării, rămân invariabil sub directa subordonare a ministerelor (core-state sau bunurile publice pure);

2. Politic: continuitatea proceselor de reformă prin revizuirea periodică a rolului şi a funcţiilor guvernului pentru a-i restrânge intervenţiile la domeniile unde poate fi cu adevărat eficient şi unde are avantaje comparative; desigur, ar presupune o redefinire a rolului statului şi renunţarea la pomenile electorale;

3. Economic: responsabilizarea fiscală şi bugetară prin mutarea accentului dinspre distribuţia veniturilor publice spre rezultate, prin eficientizarea cheltuielilor publice; luarea în calcul a mutaţiilor majore demografice şi climatice; reluarea reformelor structurale abandonate;

4. Social: renunţarea la intervenţiile publice simpliste şi unilaterale, luând în calcul şi efectele secundare, colaterale.

Sintetizând, indiferent dacă ne propunem sau nu să urmăm exemplul Noii Zeelande, obiectivele finale ale reformei administraţiei publice rămân: eficienţa, responsabilitatea, transparenţa, consistenţa deciziilor şi a actului public. Nu va mira pe nimeni, cred, dacă închei spunând că eforturile sunt în van fără un veritabil consens politic.

Referinţe:

Drucker, Peter. 1977. Managing the Public Service Institution. People and Performance. Butterworth Heinemann

Hammer, Michael şi James Champy. 1993. Reengineering the Corporation: A Manifesto for Business Revolution. New York: HarperBusiness.

Hood, Christopher. 1995. Contemporary Public Management: A New Global Paradigm? Public Policy and Administration. 10(2): 104-117. Reprinted in Michael Hill, ed. The Modern Policy Process: A Reader. London: Prentice Hall, 1993; 1997 (2nd ed.): 404-417.

Hood, Christopher. 1996. Exploring Variations in Public Reform of the 1980s. In Hans A.G.M. Bekke, James L. Perry and Theo A.J. Toonen, eds. Civil Service Systems in Comparative Perspective. Bloomington: Indiana University Press. 268-287

OECD. 1999. Government Reform: of Roles and Functions of Government and Public Administration. New Zeeland - country paper. http://www.oecd.org/dataoecd/48/39/1910905.pdf

Osborne, David şi Ted Gaebler. 1993. Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector. New York: Penguin

Ocampo, Romeo B. 2002. Models of Public Administration Reform: New Public management (NPM). Asia Review of Public Administration, p. 248 - 255
 

[i] O analiză extrem de interesantă a evoluţiei maşinăriei guvernamentale în Noua Zeelandă găsiţi în studiul OECD, la adresa: http://www.oecd.org/dataoecd/48/39/1910905.pdf.