De aproximativ un an de zile, un proiect regăsit în orice ţară aflată în plină dezvoltare este re-dezbătut în plan politic şi economic și în România: reglementarea sau dereglementarea pieţei la nivel de întreg, o versiune fiind discutată în perioada 2009 – 2010 la nivel guvernamental asupra sectorului energetic. Economiştii au acordat multă atenţie fenomenului reglementării. Fondatorul economiei moderne, Adam Smith, a acordat spaţii largi problemelor reglementării în opera sa principală, „Avuţia Naţiunilor”[1], axat fiind pe privilegile avute de comerciant, dar cu o sublinere a factorilor de sărăcire a publicului larg.

Economia reglementării

Înainte de 1970 economia reglementării era canalizată pe legi antitrust. În 1962, economiştii George Stigler şi Claire Friedland au conturat ideea de reglementare a utilităţilor statului (energie electrică). Aceştia au răspuns la următoarea întrebare: pot anumite agenţii de reglementare să îşi atingă obiectivul de a scădea costul energiei electrice? Stigler şi Friedland au arătat „inabilitatea găsirii unor efecte semnificative ale regularizării preţului energiei electrice”.[2][3]

În 1971 Stigler a susţinut că reglementarea are două consecinţe substanţiale:

-  Realocă avuţia;

-  Impune costuri-balast în economie.

Grupurile de interese cer reglementări din partea guvernului şi încearcă să nu urmărească atingerea unui ţel pe seama „bunului public”, dar încearcă să implice guvernul să impună reglementări prin care să beneficieze în detrimentul altora. „Când o industrie primeşte un flux de putere din partea statului, beneficiul adus industriei va fi unul slab, iar pierderile vor fi mai mari pentru restul părţilor regăsite în industrie”.[4] Politicienii oferă acţiuni de reglementare, nu pentru a ameliora imperfecţiunile pieţei asociate monopolurilor naturale sau pentru a reduce inegalităţile sociale, din contră aceştia doresc să răspundă nevoilor grupurilor de interese ce se află în situaţia de a oferi în schimb alte beneficii politicienilor.[5] Scopul şi caracterul acţiunilor de reglementare reflectă interesele grupurilor care se află în situaţia de a putea să influenţeze politicienii. Stigler a descris reglementarea ca fiind „o antrepriză ce caută profit, în care propriul interes al grupului şi al individului încearcă să aibă câştig prin uzanţa coerciţiei.”[6]

Înaintea lui Stigler, majoritatea economiştilor conturau ideea de reglementare guvernamentală ca fiind protecţia şi beneficiul creat pentru interesul general (naţional) şi că reprezenta un răspuns social asupra „eşecului pieţei”. Dezvoltarea energiei electrice şi telecomunicaţiilor la începutul secolului XX a fost asemănătoare. Aceste industrii nu au fost monopoluri iniţiale şi nici măcar nu au fost monopoluri naturale.[7] Companii ca Chicago Commonwealth Edison şi AT&T au invitat guvernul S.U.A. să supervizeze şi reglementeze industriile energiei electrice şi telecomunicaţiilor în dorinţa de a-şi securiza pe termen lung cota de piaţă pentru companiile lor. Aceştia au fost primii membrii ai mediului corporativ care au cerut crearea agenţiilor de reglementare pentru: sectoare industriale, reglementarea divizării pieţei şi reglementarea intrărilor pe regiuni sau pe piaţa monopolurilor. Stigler a considerat economia reglementării moderne ca fiind „mercantilismul cu o altă faţă, dar cu aceeaşi mascaradă asupra interesului public”.[8]

O altă contribuţie remarcabilă la domeniul economiei reglementării a avut-o Sam Peltzman în 1976.[9] Acesta susţinea ideea că politicienii „vând” reglementarea celui care „licitează” mai mult, pe o piaţă unde „licitaţiile” iau forma mitelor, voturilor şi altor surse cuantificabile valabile pentru politicieni sau alţi factori decizionali. Peltzman admite posibilitatea ca guvernul să creeze reglementări pentru a obţine beneficii pentru producători, dar şi pentru consumatori. Nu toţi producătorii şi nu toţi consumatorii beneficiază de o reglementare nişată, dar subgrupuri sunt favorizate prin reglementări, acestea fiind mulate pe interesele lor. Reglementatorii alocă beneficii către producători şi consumatori, dar prin prisma maximizării marginale a utilităţii reglementatorilor. Toate grupurile implicate politic au comportament de rentier asupra dispoziţiilor date de reglementator.

Efectul de competiţie între grupurile de interese creează o presiune accelerată asupra eficienţei economice şi asupra reglemetărilor guvernamentale.[10] Gary Becker susţinea limitările create prin ineficienţa reglemetărilor în economie. Grupurile creează presiune asupra politicienilor din dorinţa de a obţine beneficii.[11] Competiţia între grupurile de interese creează presiune suplimentară asupra politicilor publice pentru a creşte outputul obţinut pe termen lung.

Becker şi Peltzman au observat fluxul regimului de reglementare ca fiind o investiţie continuă în lobby pentru a contracara orice încercare de reuşită a intereselor anti-reglementatoare de a reduce povara reglementării.

Aici intervine problema dereglementării în economie sau a liberalizării pieţei. Peltzman şi Becker au extins teoria economică pe nişarea sectorială versus relaxarea reglementării pentru a obţine beneficii marginale şi translatarea presiunii asupra grupurilor de interese iniţiale. În trecut au putut fi observate exemple de dereglementare care au dus la scăderea beneficiilor marginale, prin prisma reglementării asupra producătorilor şi creşterea costurilor marginale pentru consumatori. Astfel şi echilibrul politic se translatează, translaţia creând un efect de recalculare a regimului de reglementare – re-reglementarea.

Putem aduce ca un exemplu în favoarea regimului de reglementare – re-reglementare din contextul economic actual soluţia adimistraţiei prezidenţiale Obama de a (re)reglementa sistemul bancar şi cel al serviciilor financiare printr-o supraveghere suplimentară doar a celor cu o cifră de afaceri şi active situate peste o anumită valoare, fapt ce poate fi considerat ca fiind ineficient deoarece nereglementarea celor cu o cifră de afaceri redusă duce la un volum de ineficienţă prin eşecul acestora prin prisma faptului că aceştia deşi au cifre de afaceri scăzute reuşesc să fie însumaţi într-o suma destul de mare – efectul “bulgărelui de zăpadă” (putem considera că acest sistem poate fi comparat cu SNC – sistemul nervos central sub perspectiva bolii Alzheimer: bănciile reprezentând neuronii, iar societăţiile de servicii financiare reprezentând sinapsele, cele din urmă fiind cele afectate acestea duc la perturbarea sau ineficientizarea sistemică, respectiv instalarea bolii).

Exponenţii Şcolii de la Chicago au susţinut ideea de economie a reglementării, având la bază individualismul metodologic şi cu extindere asupra raţionamentului pieţei văzut ca un întreg rezultând astfel problema comportamentului raţional al guvernelor şi interesul agenţilor economici. Această abordare este şi la baza economiei conform Şcolii Austrice, dar diferenţa fundamentală pe acest aspect între şcoli este aceea a existenţei competiţiei neîngrădite ce creează un beneficiu marginal superior competiţiei reglementate.

Capcana dereglementării totale

Cazul cel mai spectaculos din punct de vedere al învăţămintelor rezultate este cazul dereglementării totale a statului California – componenta de energie electrică.

Dereglementarea (liberalizarea) pieţei energiei electrice în statul California a dus la impunerea pe piaţă a obţinerii preţului energiei electrice prin întâlnirea cererii cu oferta.[12] Contractele pe termen lung între producător şi consumator au fost interzise, obligând astfel toate tranzacţiile să fie făcute pe piaţa spot, dar printr-o unitate-monopol (ISO – Independent System Operator). Vânzarea nu era una executată direct, ci se executa doar la atingerea unui anumit volum impus ante-piaţă, astfel a rezultat o micro-pseudo-piaţă.[13]

Legea Dereglemetării a dus la creşterea excesivă a costurilor pentru energia electrică. Aceste costuri erau determinate de sistemul de reglementare clasic al sectorului energiei electrice. Practic legea a adus întărirea monopolurilor regionale (a creat bariere de intrare pentru noi „jucători” pe piaţa energiei, fie aceştia „jucători verzi”, aceştia neputând face faţă sistemului static impus pe piaţă şi astfel neputând introduce în piaţă preţurile mai mici obţinute în urma unor costuri de producţie mai mici). Acestă lege a reprezentat frâna în construcţia de facilităţi electrice în statul California, intervalul 1985 – 2005 a reprezentat perioada în care nu s-a construit nicio facilitate electrică[14], fapt ce adus la importarea de energie electrică din Quebec pentru a satisface consumul crescând al statului (consum frânat după criza din 2007 – 2010, pentru anul 2011 consumul de energie electrică fiind la acelaşi nivel cu cel al anului 2007).

Anularea legii dereglementării a avut loc în anul 2001 prin revalidarea teoriei „lebedei negre”[15], anul 2001 fiind anul considerat un nexus a mai multor factori negativi: vară extrem de călduroasă, iarnă extrem de friguroasă, creşterea preţului gazelor naturale (din cauza instabilităţii de flux în producţie) şi lăcomia exagerată a Enron astfel accelerând efectele crizei. Preţul reglementat pentru consumator (plafonat) a fost depăşit şi astfel furnizorii au stopat vânzarea energiei electrice. Astfel legea care trebuia să „pună capăt monopolului şi să deschidă piaţa energiei electrice”[16] a fost un total eşec.[17] Eşecul de implementare (dereglementarea a fost mai degrabă implementarea unui micromanagement sectorial) şi modul de elaborare al amplasării reglementării au dus la eşecul „legii dereglementării”, reprezentând un exemplu clar de ineficienţă a cazului dereglementării în faţa eşecului reglementării prin faptul că a introdus în piaţă nevoia de volatilitate susţinută de micii producători care erau „consumaţi” de mişcările spre echilibru ale cererii şi ofertei agregate pe piaţa energiei electrice, micii producători ajungând să aibă doar rolul de ungere a sistemului marcat şi dezvoltat de ISO şi cumpărătorul agregat prin modelul de piaţă utilizat.

Dereglementarea poate fi o magie asupra ţărilor în dezvoltare

Unele ţări din centrul şi estul Europei (aici este inclusă şi România) sunt „vrăjite” de farmecul dereglementării. Majoritatea clasei politice, jurnaliştilor, oamenilor de afaceri şi academicienilor din ţările în dezvoltare sunt adepţii dereglementării şi lucrează intens asupra lobby-ului supra-naţional[18], aceştia fiind adepţii implementării de noi dereglementări, scutiri şi mulări asupra legislaţiei în vigoare asupra grupului din care fac parte[19]. Cazul ţărilor CEE luate în considerare este unul special, deoarece avem de a face cu ţări care au aderat la Uniunea Europeană (U.E. este entitatea supra-naţională care are cea mai reglementată economie din rândul uniunilor economice supra-naţionale, astfel spaţiul de lucru al grupurilor de interese este îngreunat, având ca necesitate un lobby puternic). Tot aceste ţări au avut parte de experienţa comunistă şi au parte de o clasă activă economico-politică ce recunoaşte un know-how soft implementat pentru a trece prin cadrul resortului naţional a actelor de dereglementare şi adaptate/adoptate pentru legislaţia europeană. Practic astfel se creează un cartel al re-reglementărilor asupra reglementărilor create pentru spargerea monopolurilor (interzise în U.E.). Structura cartelului este dată de reglementatorii independenţi sau a clasei politice aflate la conducere în ţara de influenţă a grupului de interese şi cu ramificaţii în clasa politică aflată în structuriile de conducere ale Uniunii Europene.

Dereglementarea: re-eficientizare şi reorganizare pentru viitor

De ce se doreşte o economie a reglementării, mai ales pe fundamentul bunului public:

1.   Monopolul natural (dacă a existat vreodată) a dispărut deoarece au apărut dezvoltarea pieţei şi schimbările tehnologice[20];

2.   Oricare ar fi circumstanţele, deşi pe termen scurt reglementarea îmbunătăţeste desfăşurarea procesului economic şi dezvoltarea pieţei, pe termen lung are tendinţa să înrăutăţească situaţia economică şi socială.

Soluţia este reprezentată de către eficientizarea dereglementării sau a liberalizării, deoarece aceasta produce un nou prag de rentabilitate pe piaţă dacă acest proces este efectuat în mod sustenabil. Procesul de liberalizare implică următoarele componente:

1.   Ajută la estomparea influenţei-cadru asupra reglementărilor create statal, regional şi local;

2.   Liberalizarea preţurilor (eliminarea subvenţiilor încrucişate);

3.   Reorganizarea autorităţilor de reglementare;

4.   Abolirea planurilor de dezvoltare elaborate strict de către stat[21];

5.   Stoparea subvenţiilor către unele industrii (căi ferate, sectorul agricol, etc.);

6.   Privatizarea entităţilor economice deţinute de stat şi eliminarea reglementărilor de acces preferenţial la cadrul pieţei;

7.   Crearea unui cadru economico-legal sustenabil bazat pe un managment al cererii, integrarea planificării resurselor şi internalizarea costurilor ca parte a dereglementării;

8.   Raţionalizarea mediului de reglementare.

Adoptarea acestor opt paşi poate crea o dereglementare sustenabilă şi eficientă cu efecte pozitive nelimitate asupra consumatorilor şi a producătorilor. Depolitizarea companiilor de utilităţi publice va trebui făcută pentru a crea un hibrid economic eficient (mangement privat pentru entităţi de stat). Stoparea reglementărilor guvernamentale, nu dorinţa obţinerii unei reglementări „mai bune”, este soluţia sustenabilă şi eficientă pentru obţinerea unei pieţe regularizate a sectorului energetic, telecomunicaţiilor, furnizării de apă potabilă, serviciul poştal şi piaţa transportului (aflat în regia statului).[22] Ca rezultat, consumatorii vor putea să beneficieze de pe urma noilor tehnologii, practici pe piaţă şi calitate în servicii.[23]

Politica joacă un rol decisiv în influenţarea naturii şi performanţelor reglementării, şi asupra vitezei şi vectorului de lucru al reglementării şi dereglementării.[24] Politicienii şi acţiunile acestora vor decide dacă insatisfacţia reglementărilor actuale vor duce la dereglementare sau la re-reglementare, dar, din păcate, acestea sunt defazate faţă de acţiunile actuale, fiind soluţii aduse la asimetrii apărute într-un moment anterior.[25]

Poate fi concluzionat în privinţa liberalizării (dereglementării), excluzând anumite cazuri izolate, că aceasta poate duce la costuri mai mici, îmbunătăţirea serviciilor şi deschiderea industriilor către competitori mai eficienţi. Acele cazuri izolate pot fi luate în considerare ca fiind inovaţiile nereglementate de către sectorul financiar-bancar. Oricum situaţia de reglementare a unei problematici apare într-un procent foarte mare ca fiind o soluţie de reparaţie şi nu de gestionare proactivă a acesteia.

 

Bibliografie:

1. Anderson, G., ”The Economic Theory of Regulation”, The Elgar Companion to Austrian Economics, Cheltenham, 1998.

2. Becker, G., ”There is nothing natural about „natural” monopolies”, Business Week, 6.11.1997, p. 12.

3. Becker, G., „A Theory of Competition among Pressure Groups for Political Influence”, Quarterly Journal of Economics, nr. 98, August 1983, pp.: 371 – 400.

4. Becker, G., Becker, N., ”The Economics of Life”, Editura McGraw-Hill, New York, 1997.

5. Bodislav, D.A., „Politicile energetice în UE”, Academia PETROM, Predeal, 6 Iulie 2013.

6. Gordon, R., ”Don’t Restructure Electricity; Deregulate”, The Cato Journal, vol.20, nr.3, Iarna 2001.

7. High, J., ”Regulation as a Process: On the Theory, History and Doctrine of Government Regulation”, Austrian Economics: Perspectives on the Past and Prospects for the Future/Champions of Freedom, vol.17, Hillsdale Press, Hillsdale, Michigan, 1991.

8. Peltzman, S., “The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation”, Brookings Papers on Economic Activity, 1989, pp.: 1 – 41.

9. Peltzman, S., ”Toward a More General Theory of Regulation”, Journal of Law and Economics, 19, August 1976, pp.: 211 – 240.

10. Schwarz, J., “Deregulation vs. Regulation”, Journals des Economistes et des Etudes Humaines, vol.11, nr.4, Decembrie 2001, pp.: 669 – 684.

11. Smith, A., „Avuţia Naţiunilor”, Editura Publica, Bucureşti, 2011.

12. Stigler, G., ”The Theory of Economic Regulation”, Bell Journal of Economics and Managment Science, nr. 2/Primăvara 1971, pp.: 3 – 21.

13. Stigler, G., Friedland, C., “What Can Regulators Regulate? The Case of Electricity”, Journal of Law and Economics, Vol. 5/Octombrie 1962, pp.: 1-16.

14. Taleb, N.N., ”Lebăda Neagră – Impactul foarte puţin probabilului”, Editura Curtea Veche, Bucureşti, 2010.

15. Zaijcek, M., ”Competition within Czech Gas Industry”, Liberalni Institut, Praga, 1999.

16. Zajicek, M., ”Cohesion of Energy Markets”, Liberalni Institut, Praga, 2001.