Eficiența politicilor keynesiene a fost punctul central dezbătut de economiști în ultimele decenii – fiecare avînt economic fiind însoțit de o încredere în puterea de alocare a piețelor și de un scepticism fată de intervenționismul keynesian, care recâștigă teren în perioadele de recesiune. După criza declanșată în 2007 pornind dinspre instrumentele derivate și piețele financiare spre economia reală, multi economiști au vorbit de un moment Minsky și de o instabilitate inerenta a sistemelor capitaliste. Urmarea a fost, recurgerea la o politică expansionistă centralizată – atât pe parte monetară – prin politici de expansiune a bazei monetare și a scăderii dobânzii de referință, cât și pe parte fiscală prin îmbrățișarea ideilor Keynesiene: creșterea cheltuielilor publice pentru a menține nivelul cererii agregate, într-un moment în care actorii privați își reduc atât cheltuielile de consum cât și investițiile. Într-adevăr sugestia keynesiană de a impulsiona creșterea PIB-ului prin investiții guvernamentale pare o metodă capabilă să prevină o spirală deflaționistă ( după cum susțin adepții ei) în momentul în care rata nominală a dobânzilor a atins pragul de zero („zero bound“).

Totuși eficienta stimulilor fiscali a fost contestată de-a lungul timpului deoarece generează un efect „crowding out”: guvernul cheltuie fonduri care ar fi alocate mai eficient de către sectorul privat, iar investițiile guvernamentale se axează prea mult pe componenta cantitativă a PIB-ului, în detrimentul cei calitative și a productivității pe termen mediu/lung al programelor de investiții.

Astfel investițiile guvernamentale în domenii competitive care necesită un grad ridicat de „insider know-how“, nu pot duce decât la bani irosiți. Dacă creșterea PIB-ului este determinată de „săparea gropilor în asfalt“ sau de un adevărat salt tehnologic, nu este irelevant , și va avea un impact în momentul în care economia își repornește motoarele.  În timp ce asa-zisele „găuri în asfalt“ , adică investițiile fără acoperire generează boomuri speculative și nu o creștere economică durabilă[1]; în loc sa permită altor tipuri de industrii sa crească și au încurajat speculația și goana după profituri facile.

Acum în plină criză, guvernele alocă fonduri „keynesiene“ pentru susținerea economiei și reducerea șomajului, care pot avea cu consecințe inflaționiste și pot genera un nou boom speculativ. Pentru a înțelege efectele politicilor keynesiene în actuala criză , în cele ce urmează voi analiza politicile de expansiune fiscală din Statele Unite și China, țări care în ciuda modelelor economice și sociale diferite au recurs ambele la „rețeta” anti-recesiune sugerată de Keynes.

Clasificarea statelor după Douglass North

Douglass North, laureat al premiului Nobel pentru Economie 1993, analizează evoluția instituțiilor economice și clasifică statele în funcție de alianța dintre forțele politice și economice în următoarele categorii: state „open access“ unde sferele de influentă politice și economice sunt separate, iar investitorii nu sunt condiționați de politic în deciziile lor sau accesul la capital.

Statele de tip„ limited access“ unde convergenta intre politic și economic și implicit corupția, care rezultă din aceasta concentrație a puterii în jurul unui singur pol, împiedică investițiile eficiente[i].- cazul unui asa-zis „capitalism de cumetrie” , cum remarca Daniel Daianu.

Argumentul lui Douglas North este ca politica fiscală expansionistă, de tip keynesian, poate fi eficientă doar în cazul țărilor "open access" și este ineficientă sau chiar dăunătoare în al doilea caz, cauzând distorsiuni în alocarea resurselor.

Deși cazul unei „open access country“ ideal, fără restricții și bariere de intrare și cu o separare totală a economicului de politic nu există – putem presupune ca țările din Europa de Vest și Statele Unite întrunesc cel mai bine aceste criterii. Am putea așadar presupune ca în aceste cazuri, ceteris paribus, și făcând abstracție de celelalte restricții în aplicarea politicilor keynesiene ( efectele bugetare și așteptările actorilor economici – la care vom reveni mari târziu) ar fi eficiente politicile intervenționiste care sunt inevitabil ineficiente în țările „limited access“ ?

Politica keynesiană în Statele Unite

După criza bancară din 2008 – Statele Unite au desfășurat un amplu program de relansare economică, susținut atât prin politici expansioniste monetare cât și fiscale.

Deoarece politica monetară convențională de scădere a dobanzii de referință nu poate acționa când dobânda nominală este aproape de pragul zero, conform keynesienilor intervenția directă a statului prin intermediul politicilor fiscale este atunci singura posibilitate de a evita perpetuarea crizei: scăderea PIB-ului și creșterea șomajului. Așadar, administrația Obama a investit $787 miliarde de USD într-un amplu pachete de relansare economică; acesta fiind structurat în felul următor: 288 miliarde de USD pentru reducerea nivelului de taxare și impozitare aplicat persoanelor fizice și juridice, cu scopul de a impulsiona consumul. Restul sumei este repartizat între investiții în infrastructura, sănătate și protecție socială. Multe proiecte astfel finanțate au atras atenția datorită disproporției puternice între fondurile investite și eficienta/necesitatea respectivului proiect: de ex. $18 milioane USD pentru refacerea unui website guvernamental sau „trenul către nicăieri“

[ii], un proiect de mai multe miliarde de dolari, pentru construcția unei rute feroviare care leagă Las Vegasul de Victorville, un orășel de 8000 de locuitori din statul Nevada, a cărui utilitate practică este îndoielnică. Acestea sunt doar două dintre investițiile „pork barrel projects“ in care grupurile de interese afiliate politic beneficiază de fonduri pentru investiții. Acest efect ,teoretizat de George Stigler în Economic Theory of Regulationse numește „capture“; grupurile de interes pot astfel „captura“ și manipula legislația sau banii publici pentru propriile interese. De asemenea, se estimează ca prea puține dintre locurile de muncă create prin programele finanțate de guvern vor fi permanente, ceea ce înseamna că practic – nu vor avea efectul scontat asupra PIB-ului, deoarece consumatorii știind ca este vorba de contracte de munca pe termen limitat, nu au nici un fel de stimulent să-și majoreze propensiunea marginala spre consum.

Raportul care evaluează eficiența pachetului de stimul fiscal al administrației Obama, ARRA (American Recovery and Reinvestment Act), estima o creștere intre 1,7 și 4,2% a PIB-ului pentru 2010; intre 0,7 și 2,2% pentru 2011 și intre 0,1-0,3% pentru 2012 ca urmare a măsurilor de expansiune fiscală. Într-adevăr în 2010, creșterea ajustată cu inflația, a PIB-ului american a fost de 3%, ca rezultat al injecției de capital în proiectele guvernamentale, dar nu a putut stimula activitatea economică privată și creșterea consumului pe o perioada mai lungă.

Motivele pentru care rețeta keynesiana nu a funcționat, în ciuda faptului ca ne aflăm într-un stat de „open access order“ , care în plus are posibilitatea de a se împrumuta în propria monedă pe piețele internaționale și se bucură de rating-uri solide (deci unde pericol deficitului bugetar care rezultă din expansiunea fiscală este redus; spre deosebire de alte state) sunt diverse:

-        După cum afirma Kenneth Rogoff situația economică a statelor unite nu este o recesiune tipică, ci o contracție a unei economii supra-îndatorate[iii] în care politicile expansioniste nu pot duce la majorarea consumului avand în vedere ca majoritatea gospodăriilor sunt puternic îndatorate, iar firmele dețin supracapacitate.

-        Rolul așteptărilor și al încrederii în economie. Dacă aceste doua variabile sunt scăzute nici cel mai puternic stimul nu va creste consumul, în special nu dacă consumatorii percep natura temporară a stimulului sau efectele sale adverse pe termen mediu.

-        Politica fiscală expansionistă, după cum argumenta și Keynes nu poate fi susținută pe termen lung și de aici derivă asa numitul paradox Keynes- Dussenberry: deoarece actorii economici de pe piață cu așteptări raționale vor anticipa natura temporară a măsurilor guvernamentale, nu vor reacționa la ele. In acest caz, este deci indiferent dacă o economie este finanțată prin taxe mari cu cheltuieli bugetare mari sau prin taxe scăzute cu cheltuieli scăzute.

-        Efectul „capture“ teoretizat de Stigler in anii 70 – cei care susțin reglementarea și votează  cum va fi distribuit stimulul fiscal, vor fi cei care pot beneficia de pe urma lor. In majoritatea proiectelor guvernamentale s-a putut dovedi o legătura intre politicieni și firmele care au beneficiat de fonduri.

-        De altfel, incertitudinea de pe piețele internaționale aduce economia Statelor Unite, in ciuda capacității de a se împrumuta în moneda proprie și a fluxului de capital străin înspre obligațiunile de stat americane, într-o situație de incertitudine referitoare la nivelul dobanzilor. Astfel se pune problema dacă la un moment costurile de finanțare ale deficitului nu vor depăși utilitatea marginala a proiectelor finanțate de guvern.

China – o poveste de succes a keynesianismului?

În mod paradoxal în criza recentă China pare să fi introdus cu succes măsurile keynesiene: „Economia chineza a crescut cu 41,4% in ultimii patru ani de la apogeul ciclului economic American, in al patrulea cvartal al lui 2007, in timp ce economia americana a crescut cu doar 0,7 %”[iv] ; în ciuda unui sistem hibrid de capitalism și totalitarism, care îndeplinește toate elementele pentru o „limited access nation”, unde investițiile sunt coordonate de autoritatea centrală, investițiile străine limitate și birocrația foarte puternică. Băncile chinezești au crescut activitatea de creditare cu 1,5 trilioane de dolari în 2009, bani care au fost pompați în cele peste 10 000 de companii sponsorizate de guvernarea locală și care nu se pot împrumuta pe cont propriu.[v] Astfel datoriile autorităților locale au crescut la aprox. 25-36% din PIB. Investițiile au constat în proiecte de infrastructură, multe necesare, datorită stadiului de dezvoltare al Chinei, spre deosebire proiectele de relansare din Japonia anilor 90 sau de proiecte similare din Statele Unite. Totuși creșterea PIB-ului de doar 6% în 2009 ridică semne de întrebare asupra acestor investiții și în ce măsură au reușit sa mărească propensiunea spre consum sau veniturile disponibile ale majorității populației care sa se reflecte într-o creștere reală a cererii agregate pe termen mediu.

Totuși, din cauza faptului ca investițiile guvernelor locale sunt efectuate prin platforme de finanțare, este mult mai ușor pentru întreprinderile de stat sa participe la aceste proiecte decat pentru cele cu capital privat”[vi] , ceea ce distorsionează alocarea resurselor, ducand la un efect de „crowding out” al investițiilor private.

În plus, expansiunea fiscală este un procedeu pro-ciclic și poate crea inflație și boomuri speculative, iar în cazul Chinei politicile de stimul fiscal au dus într-adevăr la creșterea inflației și au încurajat creșterea preturilor pentru materiile de consum și speculația imobiliară.

Limitele politicilor keynesiene

Așadar, chiar în scenariile in care politicile de expansiune fiscala in general si cheltuielile guvernamentale în mod special, ajuta la creșterea PIB-ului, acestea se confrunta cu numeroase limite și probleme de implementare:

-        Guvernele nu pot avea nivelul de omniscienta necesar pentru a stabili proiecte eficiente si competitive în diverse industrii.

-        Expansiunile fiscale sunt greu reversibile. Dacă guvernele se angajează în politici de expansiune nesustenabile în timpul crizei, ca măsură anti-ciclică, acestea pot fi destabilizante pentru buget pe termen lung. De acea se recomandă alegerea unor politici fiscale care sunt ușor reversibile: reducerea taxelor sau plăți mai mari de transfer. Totuși, aceste masuri nu vor putea fi aplicate în țările în curs de dezvoltare datorita nivelului scăzut de impozitare și a sistemelor de transfer nedezvoltate , iar în țările dezvoltate, datorita supra-îndatorării.

-        Investițiile guvernamentale se bazează pe o creștere a activității economice, dar în general aceasta se manifestă doar pe termen scurt, deoarece pe termen mediu creșterea veniturilor sau angajarea șomerilor în programele sponsorizate de guvern nu poate fi garantată și așteptările actorilor economici ii vor împiedica pe aceștia sa își mărească consumul în mod proporțional cu venitul și să cheltuie mai mult. Deci relansarea economică nu va avea loc.

-         Va apărea asa-zisul efect „crowding-out” : creșterea cheltuielilor guvernamentale duce la o scădere a investițiilor si consumului privat; deoarece investițiile guvernamentale în proiecte ineficiente consumă fonduri care ar putea fi direcționate spre sectorul privat și spre domenii cu creștere puternică - iar majorarea dobanzilor și a datoriei externe va face investițiile private și mai costisitoare.

-         Politicile fiscale au o perioada de decalaj de punere in aplicare, datorita procesului complicat de decizie asupra celor mai eficiente masuri, a organizării de licitații publice în cazul programelor guvernamentale. Aceasta perioada de decalaj le impiedica sa actioneze in momentule cheie ale recesiunii cand ar fi cel mai necesar.

Multiplicatorul keynesian intre mit și realitate

Poate unul dintre subiectele cele mai controversate referitor la politicile de expansiune fiscală este multiplicatorul, măsura în care o unitate cheltuită de guvern duce la propagarea consumului și a creșterii PIB-ului cu un multiplu al unității cheltuite inițial. Mărimea multiplicatorului keynesian depinde de propensiunea marginală spre consumului , nivelul taxelor și tendința marginală de import. Multi economiști argumentează că în tarile în curs de dezvoltare care se caracterizează printr-un grad ridicat al importurilor, un stimul fiscal puternic nu va avea efecte vizibile asupra PIB-ului deoarece stimulul fiscal va fi direcționat spre exterior. Totuși impactul pozitiv al politicilor expansioniste fiscale nu este demonstrat nici in cazul Statelor Unite sau a spațiului Comunitar european care prin mărimea pieței interne ar putea capta o parte suficient de mare a stimulului fiscal.

Dintre masurile de expansiune fiscala: reducerile de taxe, plățile de transfer și cheltuielile guvernamentale se estimează că acestea din urmă au cel mai mare multiplicator. Într-un articol recent, economiștii Robert Barro and Charles Redlick[vii] au estimat multiplicatorul pentru cheltuielile militare ale Statelor Unite la aproximativ 0,6-0,7 și consideră multiplicatorii de 1,6 folosiți de administrația Obama referitor la programele ARRA nerealiste.

În plus, pe măsură ce cantitatea stimulului fiscal creste, multiplicatorul va scădea, ca urmare a creșterii dobanzilor și costurilor de finanțare și a faptului că firmele și consumatorii își vor adapta comportamentul. Henry /de Cos/ Momgliano (2003)[viii] au stabilit o legătura intre efectul „crowding out” și procentul actorilor economici „raționali”[2] ( „forward looking). Efectul „crowding out” va fi mai puternic în cazul unui procent mai mare de gospodarii și firme cu comportament „rațional” . Aceștia nu vor reacționa la expansiunea fiscala finanțată prin împrumuturi (ipoteza modelului) deoarece știu ca aceste împrumuturi trebuie rambursate in viitor si își vor restricționa cheltuielile corespunzător.

Pentru a estima mărimea multiplicatorului pentru cheltuielile guvernamentale modelul Smets- Wouters[ix] este potrivit deoarece încorporează atat așteptările raționale cat și rigidități ale preturilor si salariilor. Aplicarea modelului SW la datele din Statele Unite sugerează ca la o creștere permanenta a cheltuielilor guvernamentale cu 1% incepand cu 2009 (cu rata dobanzii nominala fixata la zero pentru 2009 si 2010), produsul intern brut va creste cu 1,03% la inceputul lui 2009, 0.61 % la sfarsitul lui 2010, 0.44% in 2011 si 0.40 % in 2012. [x] Modelul SW prognozează astfel o creștere a PIB-ului inferioară cheltuielilor inițiale, un multiplicator subunitar, și aceasta în condiții favorabile de dobandă nominală (fixă si aproape de limita inferioară de zero) presupunand deci, ca în primii doi ani de expansiune fiscală dobanzile nu vor creste pentru a reflecta costul crescut al capitalului.

Banca centrala europeana într-un studiu publicat in 2011 folosind același model (cu aceleași premise ale ratei dobanzii nominale) estimează o creștere a PIB-lui inferioară cheltuielilor guvernamentale și pentru spațiul UE si un efect „crowding out” pronunțat, concluzionand astfel: „ pentru ca efectul „crowding in” sa devină vizibil actorii economici va trebui sa anticipeze ca pragul zero al dobanzilor nominale menținut pentru cel puțin 2 ani”[xi], ceea ce , pe de alta parte va genera inflație[3].

Concluzie

Eficienta masurilor keynesiene anti-recesiune nu poate fi dovedita în mod clar. Din contră stimulul fiscal, în special cheltuielile guvernamentale au chiar efecte negative asupra economiei dacă sunt menținute pentru o perioada lungă: scăderea investițiilor și a consumului privat și creșterea deficitelor.

Indiferent de tipul de economie: dacă este vorba de state „open access” sau „close access”, politicile de expansiune fiscala, în special cheltuielile guvernamentale nu vor duce la o creștere a PIB-ului decat pe parcul perioadei de implementare (dacă aceasta nu este prea lunga incat deficitele sa devina nesustenabile), nu pentru un orizont de timp mai lung, iar studiile econometrice sugerează ca și în aceasta perioada multiplicatorul este subunitar.

Consumatorii estimează ca aceste cheltuieli vor fi finanțate prin majorarea taxelor, iar firmele estimează o creștere a dobanzilor si costurilor de capital si vor evita sa majoreze consumul sau investițiile – astfel va avea loc un efect de „crowding out” si nu e „crowding in”, adică de incurajare a cheltuielilor private pentru relansarea economica.

Astfel, în cazul ipotezei de actori economici raționali ar fi mai potrivită o politica de consolidare fiscală, care implică scăderea cheltuielilor guvernamentale pentru a putea reduce credibil și pe termen lung taxele, ceea ce va duce la o creștere a venitului disponibil. Aceasta creștere fiind perceputa ca durabila, nu limitată în timp ca în cazul reducerilor de taxe, finanțate prin deficit bugetar sau a proiectelor de investii guvernamentale finanțate tot prin deficit, vor duce la creșterea consumului și a investițiilor.

Într-adevăr modelul SW arata ineficienta clara a cheltuielilor guvernamentale (sau a altor stimuli fiscali cu efect de multiplicator si mai scăzut) pentru creșterea PIB-ului, dar folosind alte premise și aplicand alte modele putem ajunge la alte valori ale multiplicatorului (fiscal/ cheltuielile guvernamentale) și la altă concluzie privind eficienta politicilor de relansare economica keynesiene.

Obiecția keynesienilor ca nu toți actorii de pe piață sunt raționali și ca majoritatea vor consuma imediat veniturile rezultate din expansiunea fiscala fără sa estimeze o majorare a taxelor pe viitor, este credibila. Totuși, și aici rămane punctul cheie de dezbatere, nu putem spune cu certitudine cat la sută din populație are acest comportament „forward looking” si cum variază această caracteristică în funcție de tară, perioadă sau moment economic.